推动金融高质量发展 戴相龙、尚福林、吴晓求在这场论坛上发声

另一方面，国家立法机关又不得完全将所有事务委由大学制定，卸却立法的职责，国家立法者至少应设定构成地位的基本规范。

[5][美]肯尼斯?卡尔普?戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第3页。[19]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第445页。

但对具体执行机构并没有明确规定，只是原则性地规定由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。第59条对紧急情况下的执行作了规定，即因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行华商报：按照时下的流行语，就是顶层设计? 秦前红：通常讲，中国是单一制国家，就一部宪法，宪法的实施，有统一的必要。进一步说，宪法解释还牵涉一个通过程序，一部普通法，通常是二分之一就能通过，宪法修改通过是三分之二，那么，宪法解释的通过是按照二分之一，还是三分之二呢?还有，全国人大常委会隶属于全国人大，那么，由人大常委会解释由全国人大制定的宪法，下级解释上级，这个问题怎么来处理?又比如，是主动解释，还是国务院、最高检等别的部门申请解释?公民申请解释可不可以?如果可以，一个13亿人口大国，肯定又需要一个过滤程序，否则，都来申请解释，解释机构将会忙得瘫痪。还比如有人说现在公民做好事的权利都没有，因为有时候，弄不好就进入法律上说不清的地带，这其实就是宪法的规定需要具体法律制度保证落地，这是立法需要解决的问题。

12月4日，本来是个法制宣传日，现在合并改造升级成宪法日，这背后的逻辑，是法治宣传，法治启蒙，这里面其实最需要的是，对作为根本法宪法的和宣传和启蒙、对宪法信仰理念的塑造，很多国家其实都有类似的仪式，对维护宪法权威，会有积极的促进作用，向外界昭示执政党和政府重视宪法、捍卫宪法的决心。国家宪法日的设立是使宪法走进人民心中，成为人民的生活方式的关键一步。《行政强制法》第58条规定：人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：……《行政强制法》的这一规定更是进一步说明，法院对非诉行政执行案件的审查并不是只能采用书面形式。

[15]但是，该司法解释只是解决了违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除主体问题，并没有解决所有类似问题。因此，不能像对待普通行政诉讼中被诉具体行政行为的审查那样。其最为直接的法律后果是被申请执行的具体行政行为所确定的权利义务无法以司法强制的方式予以实现。《若干解释》颁行之后情况有所好转。

张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第343页。从理论上来讲，《行政强制法》的规定是可取的，这样有利于迅速落实行政行为的执行力。

所以，不管是审查的性质，还是审查的标准，两者都不应当合二为一。来源：《行政法学研究》2014年第4期 进入专题： 非诉行政执行 。[29] 从非诉行政执行案件的制度规定以及相关司法政策的演变中，可以看出两个明显的趋势：第一，审查机构由审执合一到审执分离。《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

第59条对紧急情况下的执行作了规定，即因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。看来，这是一个典型的二律背反的问题。该通知改变了1991年最高法院《若干意见》第88条的规定，将非诉行政执行中具体行政行为的合法性审查权转交给了行使行政审判职能的行政审判庭，而执行实施权仍归执行庭。这部分案件不仅数量多，处理难度也大，个别基层法院甚至积压了上千件涉及拆违的非诉行政执行案件。

经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起5日内执行。那么，对准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先送达呢？一种观点认为，人民法院受理行政机关的执行申请后，有30日的审查期限，可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不需作出强制执行的裁定，反之，接到人民法院的执行通知后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定。

[14]张先明：《厘清权属界限规范拆违行为——最高法院行政审判庭负责人答记者问》，载2013年4月2日《人民法院报》。（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

还有的以函件或口头方式作出。只有对符合条件的，才立案受理。而公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。有一种观点认为，对非诉行政执行案件提出撤回申请的，应当直接引用《行政诉讼法》第51条[20]的规定作出裁定。关键词:  非诉行政执行。与此相比较，《若干解释》第95条规定的非诉行政执行的审查标准，还是存在差异的：在审查事项上，《行政诉讼法》第54条采取的是列举的方式，而《若干解释》采取的是列举与概括相结合的方式规定。

[27]如很多地方陆续制定了非诉行政执行中要举行听证程序的规定。然而这并不意味着原有模式是完善的。

有时仅凭申请人提供的材料，许多问题无法真正查清。其分歧焦点在于，是法院执行还是法院审查裁定后交由行政机关执行。

[19]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第445页。立案受理的标准参照《若干解释》第86条第1款规定的条件。

实际上，对这类案件法院仍应当进行立案审查。[11]试想，如果被执行人以执行依据不合法提起行政诉讼，则结果又该当如何呢？显然，由人民法院以司法解释的形式对行政强制执行的具体实施问题作出安排的话，在理论上将会形成一个悖论——司法机关为行政机关设定职权。但这里所讲依法中的法的范围是什么？是狭义上的法律，还是包括法律、法规，甚至规章？这在实践中曾经引起过较长时间的混乱局面。二是根据《民事诉讼法》、最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》及《若干解释》的规定，执行通知应在裁定之前发出，若被执行人提出异议，也可以为案件的审查提供参考，避免作出错误裁定。

笔者认为，《若干解释》对非诉行政执行采取的并不完全是程序性审查的标准，也不是等同于行政诉讼审查标准，而是采取的适当审查原则。（七）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

故而在司法实践中各地法院就衍生出多种具体执行方式：行政庭执行。虽然针对该问题的立法以及司法政策和司法解释的范围是很明确且有限的，但恰恰是因该问题的复杂和敏感，又使得针对该问题的立法以及司法政策和司法解释的影响远远超出该问题本身，甚至对非诉行政执行的基本制度走向都不可避免地产生较大影响。

因权利人申请执行的具体行政行为范围过窄，条件不具体。笔者注意到，该条规定的审查标准与《若干解释》第95条相比，不仅数量上有所增加，更重要的是在其实质性内容方面有了质量上的进步。

规定了申请费用和执行费用以及金钱给付义务执行的要求。其中2009年行政一审收案39件，是同期非诉行政执行案件的24.8%。理论上，对于非诉行政执行的性质及其正当性和合理性，学界存在着截然不同的观点：就其性质而言，有的认为非诉行政执行是行政行为。需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

但是，如果当事人对这种裁定不服，应如何处理，《行政诉讼法》和《若干解释》中均未作出规定。因此，从有效监督行政权以及切实保障相对人的合法权益来讲，对非诉行政执行案件法院依然要依法进行审查。

如行政机关向法院提出强制执行申请后，法院内部的何种机构负责处理，如何处理，审查标准是什么，法院如不准予强制执行，行政机关是否有救济途径？执行费用应如何计算等。近年来，不少地方法院反映《城乡规划法》、《行政强制法》施行后，对于拆违如何适用法律，特别是如何确定拆违主体，一些地方在理解上存在分歧。

实践中法院对该类案件审查机构的不同，必然带来一系列的问题。由此，又必然影响到执行问题。